2021湖南师范大学公共管理基础专业研究生考研考试大纲 正文

 公共管理基础
1）考试目标
本考试以案例分析和材料分析题为主，旨在考查学生如何运用理论来解决现实的公共管理问题的能力。特别是考查其处理公共事务中应该表现出来的五个方面的良好能力，即：解决问题的能力、创造能力、沟通能力、应变能力、领导能力等。旨在观察学生如何通过创造性的思维来解决实际的公共管理问题，这一点在中国今天的公共管理实践中显得尤其重要。
2）考试内容：
一、公共管理导论
（一）管理与管理理论的演进
1、管理的含义：
管理的构成要素：主体、客体、环境、目标、职能、实践。
管理的特性：管理具有两重性。所谓管理的两重性是指管理的自然属性和社会属性。
管理的职能：法国管理学家亨利·法约尔认为，管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即人们通常所说的“五职能说”。
2、管理学
（1）管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。
（2）管理具有科学性和艺术性。
3、管理理论的演进
（1）管理学成为独立的学科以来大体经历了以下三个发展阶段：
古典管理理论阶段；行为科学阶段；现代管理理论阶段。
（2）管理理论演进的特点：四个方面。
（二）行政与行政理论的发展
1、行政概念的基本内容可以概括为以下几个方面：
特定的主体：广义的政府，国家（立法、行政、司法部门）；狭义的政府，国家行政部门。
管理的活动：包括组织、领导、计划、协调、控制等环节。
特定的目的：推行政务或公务；制定和执行政策，实现特定的公共目标。
特定的对象：以政府的政务或活动为对象。
2、行政的含义：行政是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国家事务、，社会公共事务和行政机关内部事务的活动。一句话，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。行政概念的外延是国家、政府，但主要是行政（执行）部门；其内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程。
3、行政的特点：执行性；政治性；权威性。
4、行政学研究的内容：（1）行政学的研究对象、学科特点和演变历史；（2）行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境的相互作用、相互联系；（3）行政主体，包括对行政组织机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员的研究；（4）行政的各个环节和过程，主要包括行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询和行政协调等；（5）行政的内部保障，即行政立法、行政文化、行政道德、财政管理、后勤和办公室管理等；（6）行政效能；（7）行政改革与发展。
（三） 公共管理理论的兴起
1、公共管理理论的兴起与产生
公共管理的学术框架建立于20世纪二三十年代，以怀特的《公共行政研究导论》和1927年魏劳毕的《公共行政原理》的出版为标志。
2、研究对象
公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。
3、研究方法：系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。

二、公共组织
（一）公共组织概述
1、组织的定义与特性
（1）组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。
（2）组织的特性：组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；组织有着某种特定的目标；组织有一定的结构和行为方式；组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
2、公共组织的内涵、构成要素
（1）公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
（2）公共组织的构成要素；人员；目标；职能；机构；职位；职权；权责；规章制度；团体意识；组织设计；支持硬件；技术和信息。
3、公共组织的类型
（1）按财务会计标准分类：政府机构；教育组织；健康和福利组织；宗教组织；慈善组织；基金会。
（2）按公共权力标准分类：强制型公共组织；半强制型公共组织；非强制型公共组织。
（3）按权威与等级结构标准分类：古典模型；官僚模型；第三部门行政模型。
（二）公共组织的结构
1、公共组织结构
管理层次：指公共组织内部纵向划分的等级。
结构内容管理幅度：指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
直线结构：单一垂直领导。
职能结构：相关部门在水平方向依职能不同进行分工。
结构形式直线一职能结构：在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
矩阵结构：以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。
2、我国政府组织的结构
（1）纵向结构。宏观上：指各级行政组织间的层级关系——中央与地方组织结构（层次结构）；微观上：指行政组织内部的工作层次关系——如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府的厅局下设处级、科级等层次。
（2）横向结构（分部结构）。主要按职能划分，除此之外，还有按地区划分，按服务对象划分及按行业和产品类型划分。
（3）行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。
3、行政体制的基本类型
（1）首长制与委员制。
划分标准：行政组织中最高决策权所属人数。
首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
（2）层级制与职能制。
划分标准：行政组织构成单位的功能和性质。
层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
（3）集权制与分权制。
划分标准：行政权力的使用特点。
集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中，分权制的行政组织体制最为普遍。
（4）完整制与分离制。
划分标准：行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制。
完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。
（三）公共组织环境
1、含义：公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。
2、组织环境的基本构成要素：政治环境；经济环境；文化环境；技术环境；舆论环境。

三、公共决策
（一）决策的基本问题
1、决策的含义
（1）定义：理查德·施奈德将决策界定为“决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。”
（2）决策的特征：预见性；主观性；选择性。
（3）决策的内容。
目标选择：目标的确定要具体，恰当，有可检验性。
方案选择：拟订方案要考虑各种资源条件的限制，同时还要通过综合的比较和评估，在备选方案中比较孰优孰劣。
2、决策类型
（1）根据决策问题的重复程度不同，决策可以分为程序性决策和非程序性决策。
（2）根据决策目标的多寡，决策可以分为单目标决策与多目标决策。
（3）根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，决策可以分为确定型决策、风险型决策与非确定型决策。
（4）根据决策权限的制度安排，决策可以分为个人决策和群体决策。
（5）根据决策所要解决的问题性质，决策可以分为原始决策与追踪决策。
（二）行政决策体制
1、行政决策的含义
（1）定义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。
（2）行政决策的特点：决策主体的特定性；决策内容的广泛性；决策的权威性。
2、行政决策体制
当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。
（三）行政决策程序
1、问题界定；2、目标确立；3、方案设计；4、后果预测；5、方案抉择。

四、行政领导
（一）领导与领导者
1、领导的定义：领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程。
2、公共组织领导者的定义：公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务，行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。
3、公共组织领导者的权力构成：职位权力和个人权力。
4、领导者的基本技能：技术技能、人事技能和观念技能，即THC技能。
（二）我国行政领导制度
1、我国的根本领导制度——民主集中制
民主集中制的具体表现为：(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；(2)国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；(3)中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
2、我国的行政领导制度——行政首长负责制
行政首长负责制是一种集体领导制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。对重大问题，由领导集体全体成员通过讨论，作出决策和决定；在集体领导中，行政首长必须正确地使用最终的决定权和否定权，应当在集体意见的基础上决定或否定，而不是以个人意志为转移。
3、日常的行政领导制度
日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。

五、沟通与协调
（一）沟通
1、公共组织沟通的定义
公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。
2、沟通类型与模式
（1）沟通的类型：正式沟通；非正式沟通。
（2）沟通的结构模式：聚联式；单联式；互联式。
（二）协调
1、协调的含义
协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。
2、协调的特点：
（1）协调是一种经常性的组织行为。
（2）协调是一种艺术性的组织行为。
（3）公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。
3、协调方式
（1）主体合流法；（2）中间数法；（3）冷处理与热处理法；（4）当面表态法；（5）谈心法；（6）跟踪处理法。

六、公共组织的人力资源管理
（一）公共组织人力资源开发
1、公共组织人力资源的性质
（1）基本性质：生物性；生成过程的时代性与时间性；能动性；使用过程的时效性；内在的知识性；人力资源开发具有连续性；高增值性；闲置过程的消耗性；再生性。
（2）特殊性质：他们应拥有较高的法律观念、政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟、从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。
2、公共组织人力资源开发的内涵和特点
（1）内涵：是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等的一系列活动。
（2）特点：战略性；系统性；社会性；前瞻性；动态性。
2、公共组织人力资源开发的主要内容：预测与规划；教育与培训；选拔与使用；配置与管理。
（二）公务员制度
1、我国公务员制度的建立：历经理论准备、试点实验、全面实施三个阶段。
2、我国公务员制度的发展：《公务员法》的颁布。
3、公务员制度的优越性：一是具有新陈代谢机制；二是具有竞争激励机制；三是具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉的作用；四是具有健全的法规体系，对公务员依法管理，实现人事管理法制化、科学化、规范化。
4、我国公务员制度的基本内容
其基本内容包括：总则；公务员的条件、义务与权利；职务与级别；录用；考核；职务任免；职务升降；奖励；惩戒；培训；交流与回避；工资福利保险；辞职辞退；退休；职位聘任；法律责任；附则。

七、公共管理伦理
（一）公共管理伦理
1、含义：公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。
2、公共管理伦理的三种类型：体制伦理、政策伦理和公务员职业伦理。
公共管理的体制伦理：由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等方面表现出来。
公共政策伦理的两层含义：一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范，它由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广；二是对于政府制定倡导的某一公共领域的伦理规范，除了用社会舆论、良心自律等软约束手段支持外，还要为其配置政策化的硬约束手段，使其成为公众在该领域内的普遍化行为方式。
公务员职业伦理：公务员职业伦理是相对于社会群体的关系以及特别事项而言，是公务员对国家权力主体负责，通过自身职责的履行来为国民谋利益，承担为其服务对象尽责尽职、谋取利益的义务。
3、公共责任：可分为广义的公共责任和狭义的公共责任两种。
广义的公共责任：广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须通过加强对自身职责的履行来为国民谋利益。
狭义的公共责任：国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，以及违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。
公共管理的客观责任：源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，具有外在的强制性。
公共管理的主观责任：对公共管理者信仰、个人与职业价值观，以及性格特征的一种表达。
（二）转型期的公共伦理建设
1、两种最基本的利益关系形式：利益交换关系、利益分配关系。
2、行政伦理公正的基本原则：交换公正；分配公正；程序公正；规则公正；权力与义务的平等。
3、行政责任冲突最常见的三种形式：权力冲突，角色冲突，利益冲突。
权力冲突：由不同种矛盾的权力资源所带来的不同客观责任之间的冲突。
角色冲突：每一种角色都有自己的行为方式，这些不同的角色之间时常会发生冲突。
利益冲突：价值相对性和社会的多元化决定了利益冲突的必然产生，也造成了行政管理者在完成其责任中的利益冲突。
4、治理：在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。
治理的目的：在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
5、善治：使公共利益最大化的社会管理过程。
善治的本质特征：政府与公民对公共生活的合作管理，以及关系的最佳状态。
构成善治的基本要素：合法性，透明性，责任性，法治，回应，效率。
6、公共管理伦理建设的途径：加强行政伦理建设；加强行政伦理立法；发展公民社会对行政活动的干预和监督。
八、政府工具
（一）政府工具的含义：政府工具(governmental tool)又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。政府工具就是达成政策目标的手段，它既可以被界定为一种“客体”，也可以被界定为一种活动。
（二）传统行政方法
1、行政手段：是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。
行政手段的特点：权威性；强制性；垂直性；具体性；非经济利益性；封闭性。
行政手段的种类：行政命令手段；行政引导手段；行政信息手段；行政咨询服务手段。
2、法律手段：是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规贯彻到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。
（三）当代政府治理的新工具
1、市场化工具：民营化；用者付费；合同外包；特许经营；凭单制；分散决策；放松管制；产权交易；内部市场。
2、工商管理技术：全面质量管理；目标管理；绩效管理；战略管理；标杆管理；流程再造。
3、社会化手段：社区治理；个人与家庭；志愿者服务；公私伙伴关系；公众参与；听证会。

九、公共组织的变革与发展
（一）组织发展与变革理论
1．组织的生命周期：组织是一个有机的“生命体”，具有自身的生命周期，一般会经历产生、成熟、衰败和消亡的发展阶段。
2．组织的变革：是指组织从一种状态转变到另一种状态，以增进其效能的自然转变过程。组织变革包括正面和负面的改变。但一般而言，组织变革是一种积极性、计划性的转变。
3．组织发展：是指通过对组织存在问题进行系统分析，运用一套应用行为科学的理论和技术，来改善人际关系或个人组织关系、提高组织运作能力（领导、决策和沟通能力）、培养新型组织文化的一种有计划地促进组织自我更新的活动。
4．组织发展的历程：指组织发展持续的进程，包含了从提出问题、分析问题到解决问题并评估解决程度的完整步骤，即：（1）问题的认知；（2）搜集资料；（3）诊断问题；（4）资料回馈；（5）发展行动计划或策略；（6）建立成员认同；（7）采取行动；（8）评估。
（二） 全球公共部门改革浪潮
1、西方发达国家公共部门改革：是指以采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制为基本取向，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，往往被描述为一场追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。
这场改革起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，逐步扩展到欧洲以至全世界。
2、国外公共部门改革的主要内容及措施。
（1）政府职能的优化；（2）公共服务的市场化、社会化；（3）分权；（4）引入现代化管理技术；（5）人力资源管理改革；（6）强化改革的法律保障。
（三）我国政府改革与发展
1、改革开放以来七轮行政体制改革的成就：（1）管理理念不断优化；（2）机构和人员逐步精简并加以重构；（3）政府职能转变，政府管理体制和运行方式创新力度加大；（4）管理方式日益完善；（5）干部素质发生变化，行政能力得到提升，依法行政观念深入人心。
2、改革的不足之处：政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥；政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍然较多；政府内部决策职能与执行职能不明确，缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强等。
3、改革应该处理好的几个关系：
（1）处理好政府改革与其他配套改革的关系；
（2）处理好政府主要职能之间的关系；
（3）处理好价值层面改革和工具层面改革的关系；
（4）处理好自上而下改革与自下而上改革的关系。
4、行政管理体制改革的方向：（1）服务型政府；（2）责任型政府；（3）法治型政府。
5、行政管理体制改革的主要内容。
（1）加快政府职能转变；
（2）推进政府机构改革；
（3）健全科学民主决策机制；
（4）完善政府管理法制体系；
（5）改进行政管理方式。

湖南师范大学

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